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宋朝宣抚使制度研究

郑丽萍

  宣抚使又称宣抚、宣使、宣相、宣威等,是宋朝统辖各大战区军政事务的重要使职官员,堪称宋代地方上影响力最大的官员。宋朝力主抗金的著名政治家、宰相李纲就曾讲:“祖宗以来,所置使名莫重于宣抚,多以现任执政官充之”。宣抚使制度在北宋前期就己设立,其后时置时废,前后延续了数百年。两宋之后,元、明、清诸代,仍设立此官职,宣抚使职能的重要性和影响力,从中可见一斑。 唐朝设立的宣抚使最初为朝廷临时派遣到地方主持赈灾、安抚边民的官员,职衔不高,权势不重,使命完结即回朝复命。北宋前期,宣抚使基本沿袭唐代的旧制,仍为朝廷派遣到地方安抚民众、赈灾、抚绥边境的使臣。这一时期,朝廷爱惜名器,任命宣抚使巡抚地方者甚少。北宋中期以后,随着与西夏长期而激烈的战争,同时还面临着来自于内部农民频繁变乱的压力。在内忧外患的局势下,宣抚使的职能和角色也发生了显著的变化,由以安抚为主要职责的临时朝廷遣使,开始演变为指挥地方军事作战与平乱的军政长官。北宋后期,随着战争形势的严峻,及内部农民起义的爆发,宣抚使设置更为频繁,辖区日渐扩大,出任宣抚使者官资进一步降低,并出现了由宦官担任宣抚使的事例。南宋时期,随着与金、元长期激烈的战争,宣抚使设置更为稳定,逐渐形成川陕、京湖、江淮宣抚使三大防御区域,选任资格也进一步放低,军事、财政权力进一步扩大。南宋后期,随着宋蒙元战事的吃紧,亦有重臣兼两大区宣抚使者之例,设置也更为频繁。而三大宣抚使所管辖的具体区划在不同历史时期也在不断变动之中。 宣抚使的副贰主要包括宣抚副使及宣抚判官。实际上北宋时,宣抚副使只是副长官,并不单独设置,判官则是重要属官。宣抚副使作为正使之副,协助正使工作。南宋时期宣抚使多为文臣担任,副使多以武将为之。宣抚判官辅佐宣抚使或宣抚副使治本司事,一般以知州以上资序人充。宣抚使有权辟置宣抚判官。南宋时期,宣抚司置判官一到二员。宣抚判官与宣抚副使“礼抗权均”,并负有监视宣抚司军队的使命。宣抚使幕府属官众多,主要包括承受文字官、参谋官、参议官、勾当公事(干办公事)、主管机宜文字等。宣抚使幕僚并非固定编制,各种属官在宣抚司中并不全都设置。宣抚使属官来源复杂,有以路级官员充任的,有以路级官司属官担任的,有幕职州县官担当的,亦有中央官员临时委任的。由于宣抚使司幕僚多由长官辟举,从而形成事实上的举主与门生的关系,因此宣抚使与幕僚一般有着较为亲密的关系,成为整个宣抚司机构正常运转的重要动力。 作为唐宋政治军事变革的产物之一,宣抚使角色的转型正是从职能的变化开始的,军事、治安等职能的增强,是宋朝宣抚使职能的最大特点。这两方面为其主要职能。具体包括组织并参与对周边民族政权的战争、组织军队招募、军队校阅、严明赏罚、体恤军兵、维持军队秩序、调发与管理粮草、武器、战马等军需资料、点检、修筑城池、组织防御、布置战略、平息兵变、叛乱及农民起义、组织并参与对境内少数民族作战等。人事管理也是宣抚使职能的一个重要方面,它不仅能够奏辟、举荐官员,而且对辖区内官员有权进行督察和奖惩。而在四川等特殊地区,宣抚使可以主持科举考试和负责官员的磨勘迁转,决定他们的去留。此外,宣抚使仍保留了最初职能,在地方赈灾、开垦农田、招纳流亡户口、兴修水利等民政领域也保持了重要的参与权力。而宣抚使对地方财权的控制和侵夺,更进一步增强了军政实力,成为地方的实际领导者。宣抚使甚至可以印制钱引、发行度牒,行使一部份中央的财政权力。为保障军队供应、满足自己私欲、讨好中央君主,多层面的原因导致了宣抚使财权的日益增强。此外,宣抚使在外交、文教、地方宗室事务中也发挥了一定作用,体现职能的多样性。 宋朝宣抚使作为地方上最重要的使职官员,与各级政府、官员形成了复杂多变的关系。从北宋中期起,宣抚使就取得了一定的便宜行事之权,有权辟置僚属、罢免官吏。至南宋,由于对金作战的需要使宣抚使便宜黜陟之权更是有了较大发展。由于宋朝的国策极力防范地方官员集军政财等大权与一身,以防止出现地方权力的膨胀和割据现象,从而使宣抚使与君主及中央各机构产生矛盾是不可避免的。而面对金朝、蒙元的屡屡南侵,宋廷不得不给予宣抚使相当大的权力以保证对金作战的需要。权力的收放成为中央与宣抚使之间争夺的焦点。中央采取了多种手段限制和笼络大权在握的宣抚使。地方上跨路级机构与宣抚使也形成了不同类型的关系,宣抚使司受级别更高的都督府节制。由于宣抚使、制置使职能相近,宣、制司长官之间存在一定矛盾。但一般情况下,宣抚使地位高于制置使,对制置使拥有节制之权。经略使、招讨使、招抚使、镇抚使等,地位皆低于宣抚使,受宣抚使节制。总领所作为地方上理财机构,宣抚使对财权的争夺使两司共同措办辖内经济事务中二司矛盾重重。地方上路、州、县各级机构、官员均听命宣抚使指挥,并可受征辟入幕府参办军政事务。 宋代宣抚使制度在长期发展中,形成了设置日益频繁,军政、财政等职权日益扩大,任职者官资趋于下降、辖区固定化、属官增多,文臣为正、武臣为副等特点,一度还出现了以宦官和降将为宣抚使的情况。 宋朝宣抚使制度的历史作用是多方面的,突出地表现在军事领域,宣抚使在北宋时期即成为抗击西夏与辽军,指挥前线军队作战的重要地方统帅。南宋时期,川陕、京湖、江淮宣抚使所领导的军队是南宋抗金作战的主力,维持了半壁河山,一度在对金作战中还占据了优势地位。即使在南宋后期,宣抚使军队的抗击,也有效地阻止了蒙元军队的进攻长达四十余年。而宣抚使对辖区民众的安抚、赈济、治安维护有效地减轻了人民的疾苦,对社会稳定具有积极意义。其所拥有的人事任免权、科举选士权,为宋代政府招揽了一批有为官僚和人才。当然,不可否认,宋朝宣抚使制度发展中也存在任用非人、监管不力的情况,如童贯之所为祸国殃民,吴曦叛国导致了四川门户大开,开禧北伐的失败。但这些问题并不会影响宋朝宣抚使制度整体评价,它作为宋朝一项重要的地方政治制度,对后世产生了巨大的历史影响,得到元、明、清诸王朝的继承和认可。……   
[关键词]:宋朝;宣抚使;地方军政;中央集权;行政制度
[文献类型]:博士论文
[文献出处]:河北大学2009年