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房地产业的城市政府管理研究

杨波

   自1998年我国正式取消实物福利分房以来,在国家政策的扶持下,房地产业开始走出低谷,逐渐成为国民经济的先导产业和支柱产业,成为推动国民经济持续快速增长的重要力量。然而,在房地产业快速发展的同时,也出现了诸如“圈地”现象严重、房地产布局不合理、房地产价格飞速上涨、城市环境遭到破坏、城市低收入阶层住房得不到保障等问题。中央政府试图通过金融政策和土地政策宏观调控房地产业的发展,但从实际情况来看,收效甚微。其实,区域性极强的特点决定了房地产业的发展主要得依靠城市政府的中观管理。 由于在市场经济条件下城市政府如何管理房地产业是一件新事物,毫无经验可言,导致我国城市政府在房地产业的管理实践中,出现了错位、越位和缺位的问题。实践呼唤理论指导,但目前学术界的研究主要集中在中央政府对房地产业的宏观调控层面上,对城市政府管理房地产业的研究可谓寥寥无几,更没有成型的系统理论。 本文按照“城市政府为什么要管理房地产业——城市政府管理房地产业要达到什么目标——城市政府应该用什么方法管理房地产业——城市政府管理房地产业的效果如何评价”的研究思路,以经济学为主线,综合管理学、社会学、伦理学、政治学等多学科的知识,并结合可持续发展理论、房地产经济学理论、城市经济学理论和城市管理学理论,运用规范分析与实证分析相结合以及定性分析与定量分析相结合的研究方法,研究房地产业的城市政府管理理论与实践,建立起一套较为完整的房地产业的城市政府管理理论体系。这套理论体系包括城市政府管理房地产业的理论依据、总体目标、基本方法和具体效果等。 1.研究城市政府管理房地产业的理论依据,是构建房地产业城市政府管理理论体系的基础。只有首先弄清楚城市政府为什么要管理房地产业,才能进而合理确定城市政府管理房地产业的总体目标。概括起来,城市政府管理房地产业有三个主要理论依据。首先,从理论上说,城市土地公有产权比私有产权更具有优越性,但前提是实行有偿使用制度。在城市土地有偿使用制度的实施中,城市政府由于拥有比中央政府更多的信息和更低的交易成本,代理城市土地所有权管理具有必然性;其次,在土地成本的推动和投机性需求的拉动下,房地产价格具有轮番持续上涨的特点,如果任由其发展,势必形成房地产泡沫,因而城市政府必须监控房地产价格:最后,城市住宅既具有商品属性也具有保障品属性,为了保障人们的基本居住权利,城市政府为低收入阶层提供住宅保障具有必要性。 2.研究城市政府管理房地产业的总体目标,是构建房地产业城市政府管理理论体系的核心和关键。目标是行动的指南,合理的目标能为城市政府管理房地产业的实践活动指明正确的方向,引导房地产业朝着健康的方向发展,相反,则会阻碍房地产业的健康发展。城市政府管理房地产业的总体目标是促使房地产业发展与城市化进程、城市经济发展和城市可持续发展相协调。其理由如下:第一,房地产业与城市化具有互动关系,房地产业的长期发展趋势与城市化进程具有同步性,因而房地产业发展要与城市化进程相协调;第二,房地产业对城市经济发展具有带动作用,城市经济发展要求房地产业必须以相应的速度发展,因而房地产业发展要与城市经济发展相协调:第三,房地产业现实发展与城市可持续发展具有一定的矛盾性,城市发展的生态理想目标要求房地产业发展与城市可持续发展相协调。 3.研究城市政府管理房地产业的基本方法,是构建房地产业城市政府管理理论体系的重要内容。在明确城市政府管理房地产业的总体目标之后,接着就需要研究运用什么方法去实现这些目标。城市政府管理房地产业的基本方法是综合运用城市土地利用规划、城市土地储备经营、房地产投机监管和城市住宅保障等四种手段,实现其既定的管理目标。首先,由于房地产开发容易受到市场机制的作用和局部利益的驱动,开发者往往仅从自身利益出发,单纯考虑企业的经济效益和地块本身的经济效益,而忽视全局利益和地区综合利益。因此,必须运用城市土地利用规划手段引导和约束房地产业开发。其次,当市场出现异常波动时,城市政府可以运用城市土地储备经营手段,通过增减城市土地的供应量,从而达到调控房地产市场的目的。另外,房地产市场容易出现投机行为,城市政府可以使用房地产投机度的监测方法,判断房地产市场的投机程度,综合运用经济、行政和法律手段,对投机行为进行直接和间接的管制,从而达到防治房地产泡沫的目的。最后,城市政府可以通过城市住宅保障,保证房地产对高收入阶层和低收入阶层分配的相对公平。 4.研究城市政府管理房地产业的具体效果,是构建房地产业城市政府管理理论体系不可或缺的组成部分。在弄清楚城市政府为什么要管理房地产业、城市政府管理房地产业要达到什么目标以及城市政府应该运用什么方法去管理房地产业之后,最后需要检验城市政府管理房地产业的具体效果,即城市政府有没有实现其既定的目标,实现的程度如何。城市政府管理房地产业需要投入一定的成本(包括城市政府承担的成本、社会增加的成本和机会成本),同时也能获得经济收益、社会收益和环境收益。城市政府管理房地产业的效果取决于收益与投入的比较,但由于其中的一些成本和收益无法用货币衡量,所以需要建立起一个有效的评价体系,通过这个体系具体衡量城市政府管理房地产业的效果。通过前面的分析得知,城市政府管理房地产业的目标是要实现房地产业与城市的协调发展,因而可以利用房地产业与城市的协调度评价体系,定量评价城市政府管理房地产的具体效果。 实证分析表明,近年来中国城市政府管理房地产业呈现出效果不佳的现象。究其原因,是城市政府管理行为不当所致。具体表现如下:首先,城市政府利用行政权力追求其自身经济利益和政治利益最大化,存在管理错位的问题:其次,城市政府强行干涉市场机制的正常运行,存在管理越位的问题;最后,城市政府在房地产投机监管和住房保障方面不作为,存在管理缺位的问题。城市政府在管理实践中出现错位、越位和缺位的问题,其深层次原因有四个方面:第一方面,城市政府的价值观发生了扭曲;第二方面,城市政府管理房地产业存在认识误区;第三方面,房地产业管理体制不健全;第四方面,房地产业管理制度存在缺陷。 针对城市政府管理房地产业出现的问题及原因,提出以下对策来完善中国房地产业的城市政府管理。首先,要加强城市政府的自身建设,包括端正城市政府的管理理念,接受穷人经济学的理论指导,转变城市政府的管理政绩观,明晰城市政府的管理职能等。其次,要健全房地产业管理体制,按照分权管理、权责对等、社会参与监督的原则,设计一套全新的房地产业管理体制。最后,要完善房地产业的管理制度,包括完善城市土地收益分配制度、建立城市土地利用规划公众参与制度、规范农地征用制度、改进城市土地供应制度和实施城市公共住宅制度等。 结论:城市政府管理房地产业具有客观必然性,其管理房地产业的目标是促使房地产业与城市协调发展。城市政府可以通过城市土地利用规划、城市土地储备经营、房地产投机监管和城市住宅保障等手段实现其管理目标,并利用房地产业与城市的协调度评价体系具体衡量其管理效果。近年来,中国城市政府管理房地产业的效果不佳,其直接原因是城市政府管理定位不当。而导致城市政府管理定位不当的深层次原因,则是城市政府的价值观发生了扭曲、城市政府管理房地产业存在认识误区、房地产业管理体制不健全和房地产业管理制度存在缺陷等。完善中国房地产业的城市政府管理,其对策为:加强城市政府的自身建设、改革房地产业管理体制和完善房地产业管理制度。……   
[关键词]:房地产业;城市政府;管理;协调发展
[文献类型]:博士论文
[文献出处]:东北财经大学2006年