手机知网 App
24小时专家级知识服务
打 开
手机知网|搜索

农村公共产品供给的法律问题研究

黎石秋

   农村公共产品供给的问题本质上是农民、农业和农村急剧增长的公共产品需求与农村严重短缺、失衡和低效的公共产品供给机制之间的冲突。转型期中国农村的公共产品供给,是在改革与市场化进程中产生并发展的,受到转型期中国农村特殊国情的制约。它不仅是一个经济问题和社会问题,更是一个法律问题。 与私人产品相比,公共产品供给具有需求表达的间接性和分散性、供给的规模性、投资的周期性、消费的公共性。公共产品供给的模式有完全民间型模式、市场主导型模式、政府主导型模式和政府垄断型模式四种类型。各种模式各有利弊,需要综合考虑实现功能组合。公共产品供给事实上是一个政府行为问题,涉及政府与市场的权力与职责、权利和义务的关系,是一种经济法上的国家行为。公共产品供给的法律属性就是围绕主体、模式、对象、阶段等各个环节而产生的权力与职责、权利与义务的关系。 投入严重不足、结构不合理、基层政府的供给能力严重不足、供给不公平是当前农村公共产品供给的主要问题。这些问题的成因是复杂而多样的,宏观上的原因包括:改革在私人与公共的关系处理上出现失衡;城市与农村的二元结构不断加深;中央与地方在财权和事权上的分配不合理。微观上的原因则有:税费改革的制度设计缺乏对公共产品供给的考虑,税费改革削弱了县乡两级的财政收入,在供给资金的来源上造成了困难;经济行政主体的机构改革和职能改革缺乏对公共产品供给的考虑,基层行政部门的机构精简和职能简化,使得供给主体在组织和功能上发生严重倒退,在主体上造成了困难;乡村治理制度不完善导致公共产品供给的决策、评价和监督机制缺失,农民在经济领域缺乏民主参与的热情和动力,乡村动员组织机制难以发挥作用,公共产品的供给缺少必须的民主决策机制,以及外部的评价和监督机制等。 本文为农村公共产品供给的体制重新构建了一个框架,归纳为“一个中心——两个基本点”和“四项基本原则”。所谓“一个中心”,就是政府主导。在这个中心下,有两个“基本点”:一是以“六级机构”(村级组织——乡镇级政府——县级政府——市级政府——省级政府——中央级政府)作为核心主体;二是以社会中介组织作为辅助主体。两个基本点的关系是:核心主体居于主导地位,辅助主体居于从属地位;必须通过制度设计同时激发核心主体和辅助主体的积极性;核心主体应创造条件使辅助主体发挥应有的作用。所谓四项基本原则:一是以市场机制为供给模式;二是以“基础性产品——发展性产品——保障性产品”这样一种公共产品系统作为供给对象;三是以“短期规划——中期规划——长期规划”这样一种规划系统作为供给阶段;四是以各种法律救济机制保障公共产品供给的绩效。四项基本原则的关系是:四者并重,相辅相成。 农村公共产品供给法律问题的研究既需要系统而抽象的理论框架,更需要具体而专门的个案研究。农村对公共产品的需求是多方面的,按照“基础性产品——发展性产品——保障性产品”作为供给对象,我们认为农用水利设施、农村教育、农村金融服务、农村劳动力输出的组织和管理、农村医疗保障,这五种公共产品不但各自具有非常重要的意义和价值,而且结合起来也组成了转型期中国农村公共产品供给的一个比较完整的对象结构。本文对上述五种产品进行了全面、系统的个案研究,最终提出了具体的方案。……