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森林生态效益补偿机制研究

张涛

  本文以生态学、环境经济学、产权理论以及公共经济学为理论基础,通过规范分析与具体的案例实证,对森林生态效益补偿机制涉及到的四个主要方面、即补偿的实质、补偿的主体与对象、补偿的模式以及补偿的标准等进行了较为深入的研究。全文共分四部分:第一,分析森林生态效益补偿制度需求的产生并系统阐述森林生态效益补偿的实质。形成如下要点:① 森林生态效益补偿的制度需求是在中国林业的市场化改革中被逐渐诱导出来的。在现阶段,中国林业经济体制正经历着一次史无前例的深刻转轨,实质性地推进森林分类经营是这一转轨成功的关键,而规范的森林生态效益补偿制度的确立是推进森林分类经营的关键环节。② 森林生态效益补偿的实质是实现生态林业外部经济性的内部化。森林生态效益具有公共物品性质且在对其使用的过程中因其产权的难以界定而存在着外部性。正是外部性的存在使森林生态服务的经济价值游离于市场价格体系和经济活动的成本-收益分析之外,从而造成了所谓的外部收益。③ 森林生态效益的公共物品性具有公共性程度上的层次差别,这种层次上的差别可以作为确定生态补偿责任的依据。按照受益人范围的大小,可以将森林各方面的生态效益划分为全球性公共物品、全国性公共物品以及地方性公共物品。对于森林的碳汇服务一类的全球性公共物品,需要建立一种全球性的补偿机制。而对于全国性和地方性公共物品,在公共财政补偿的情况下,补偿的责任应该在中央政府和地方政府之间合理的划分。第二,分析森林生态效益补偿的主体与受补对象,形成要点如下:① 从经济学本质上看,森林生态效益补偿实际上是森林生态服务在不同产权主体之间的让渡问题。只是由于生态服务的公共物品性质使得其通过市场途径的让渡与一般商品相比具有局限性,所以才用补偿一词,来强调这种生态产品交易的特殊性。尽管有其特殊性,但交易的本质没有改变,因此必然涉及到不同产权主体之间的利益格局问题。生态补偿应以产权主体和产权主体之间权利义务的明确界定作为前提。在此前提下,补偿的要义是通过体现超越产权边界的行为的成本,或通过市场交易体现产权转让的成本以达到生态林外部效益的内部化。② 森林生态效益补偿的主体就是生态服务的受益者。这一点在市场化的补偿途径中表现得非常直观,即补偿的主体就是受益的企业、个人或特定的区域。在森林生态效益补偿的公共财政途径中,补偿的最终主体其实也是受益的全体公民,只不过是通过政府这一中介连接了供需双方。因为公共财政的资金最终还是来自于纳税人。第三,阐述森林生态效益补偿的公共财政途径与市场化补偿途径,形成要点如下:① 按照政府介入程度大小的不同,森林生态效益补偿可以分为公共财政支付途径和市场化补偿途径。由政府或其它公共机构出面提供或筹措资金为生态服务支付报酬的公共财政补偿途径是目前世界上应用最广泛的一种生态效益补偿机制。鉴于森林生态效益市场化补偿途径面临的诸多难题,完全有理由认为在今后相当长的一段时间内,政府提供资金购买生态产品仍然会是森林生态效益补偿的一种主要形式。但这并不意味着政府需要包办一切。国际上通过公共财政进行生态补偿的大量成功实践说明,完全可以将竞争机制和市场法则纳入公共政策。② 通过公共财政支付途径进行森林生态效益补偿的对象应该首先指向林权主体。解决集体林中集体和林农个人在生态林建设中的产权残缺问题是公共支付途径补偿的主要内容。国有林业企业在现阶段还没有成为真正意义上的独立的以利润最大化为唯一目标的企业,因此国有林业企业在生态林建设中并不存在真正的产权残缺问题,因此国家在生态工程中对国有林业企业的资金投入并不能算作森林生态效益补偿。③ 公共支付途径的森林生态效益补偿包括三方面的内容:一是营造公益林的投入成本;二是将林权主体的森林划为公益林后该部分森林对于林主的机会成本,它体现了产权残缺的成本;三是划为公益林后,林主按照森林进行生态产品生产为主的经营要求进行经营管护而投入的成本。当前我国实践中具体的补偿额度就是这三种成本中的一种或两种之和。④ 天然林保护工程中的森林资源管护费用分配上存在着严重的所有制歧视。天保工程资金向国有林业企业大幅度倾斜,对纳入天保范围的天然林的管护资金分配上国有林远远高于集体林或其它非公有制林业。例如在四川眉山地区,国有林的管护资金几乎是集体林的两倍。⑤ 天然林禁伐政策被扩展到许多集体林区,造成对集体林的产权侵害,使经营集体林的老百姓从林业投资中获取利益的权利受到剥夺。这不但使林地权属的不稳定性增加,也在某种程度上否定了已有的林业政策。禁伐最终势必影响将来林农对林业投资的积极性。目前政府尚未将林农纳入补偿的范围。⑥退耕还林工程中的生态补偿具有比较规范的森林生态效益补偿的特征。但在实施过程中应允许地方官员和更多的利益相关者参与,并且应该更多地通过引入市场机制(如招投标)来提高工程实施的目标和效率。⑦ 森林生态效益补助试点存在着两大问题:一是补助标准偏低。补助资金仅仅包含了公益林的管护成……   
[关键词]:生态效益;补偿机制;补偿对象;公共财政途径;市场途径;补偿标准
[文献类型]:博士论文
[文献出处]:中国林业科学研究院2003年