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重庆地票交易制度风险防控研究

钟杨

  重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,为缓解当前城市建设用地供给紧张与农村建设用地低效利用的矛盾,并结合国家出台的城乡建设用地增减挂钩政策,创造性的设计出地票交易制度。所谓地票,指的是农户或农村集体经济组织将闲置的农村建设用地(宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等)复垦为耕地,并经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标。地票交易制度不仅是对城乡建设用地指标统合的一项制度创新,也是国外土地开发权转移(TDR)制度在中国的创新实践,它有效地缓解了城市建设用地计划指标供不应求的矛盾,极大地提升了农村土地的集约节约利用水平,显著地改善了农村居民生产生活条件,对构建城乡一体的土地交易市场、促进重庆市统筹城乡综合配套改革和社会主义新农村建设等方面发挥了积极作用。 然而同任何一项制度创新一样,地票交易制度在实践过程中难免会存在一定的缺陷、蕴含一些潜在的风险,严重制约着其正常运行和未来发展。2010年下半年,国土资源部专项调研组对重庆农村土地交易所进行了专题调研,在肯定该项创新制度的同时提出了地票交易制度需进一步研究的十大问题,其中之一就是地票交易制度风险防范问题。因此,准确辨识当前地票交易制度五临的风险,揭示其来源和发生的机理、影响机制,运用科学力法对风险的大小及重要程度进行评估,探索规避风险的路径方法并提出有针对性的风险防范措施,建立有效的风险防范控制体系,是当前迫切需要解决的问题。 本文以地票交易制度风险为研究对象,从制度风险管理的角度,采用地票交易制度绩效评估→地票交易制度风险辨识→地票交易制度风险评估→制定风险防范措施→设计风险防范体系的思路开展研究。运用头脑风暴法、特尔斐法定性识别了地票交易制度风险,运用层次分析法、模糊评价法和综合评价法对地票交易制度风险进行了定量评估,最后提出了相应的防控措施,并设汁出风险防控体系。研究内容与成果如下: 1、评价了地票交易制度的总体运行成效 地票交易制度运行以来,举办地票交易会25场,累计交易地票8.86万亩,成交金额175亿元,取得了明显的社会、经济、生态效益。一是创新了农村集体建设用地与城镇建设用地置换模式,建立城乡统一的土地要素市场:二是显化了农村土地价值,为农民增加了175亿元的财产性收入,并优化了农村土地空间布局;三是以“先补后占”替代“先征后补”的建设占用耕地的占补平衡模式,补充耕地8.86万亩,有利于重庆市坚守3256万亩的耕地保有量、实现耕地占补平衡。总体来说,该项制度的运行对重庆市统筹城乡发展起到了巨大的推动作用,做出了显著的贡献。 2、定性识别了地票交易制度风险 依据系统性、全面性、动态性、全程性等原则,运用头脑风暴法、德尔菲法定性识别了地票交易制度风险,地票交易制度风险可分为7大风险24项风险点: 一是对耕地保护的风险,表现为:复垦耕地质量保障风险、耕地占补平衡的风险、复垦耕地撂荒风险; 二是对政府宏观管理的冲击风险,表现为:对地地管理的冲击影响、对土地利用规划的冲击影响、对城市土地供应的影响、对城乡建没用地增减挂钩项目的影响、对现行征地制度的影响; 三是对统筹城乡的风险,表现为:未充分考虑农村自身发展需求、提高了区县发展用地成本、造成区域间发展不均衡; 四是对农民权益保障的风险,表现为:农民的复垦主体地位有待提升、农民的交易主体地位有所忽略、宅基地社会保障功能需慎重考虑、地票落地区农民权益未得到充分保障; 五是对地票购买者权益保障的风险,表现为:“打包”方式影响地票交易秩序、地票持有者落地权利未得到保障、限制地票流转不利于长远发展: 六是对房地产市场的风险,表现为:可能造成建设用地成本增加而推高房价、可能造成房地产市场供应量增加而影响市场: 七是对地票制度自身运行的风险,表现为地票供给小足风险、集体组织存在寻租风险、建设用地指标双轨制风险、设计初衷未能实现的风险 3、定量评估了地票交易制度风险 根据风险评估结果,地票交易制度风险综合风险值为46.3732,虽不算太低但仍然处于风险可控的范围内。按照风险的相对严重程度,7大风险可依次排序为:对农民权益保障的风险、对政府宏观管理的冲击风险、对耕地保护的风险、对地票制度自身运行的风险、对地票购买者权益保障的风险、对统筹城乡的风险和对房地产市场的风险,其风险值分别为15.0692、10.3843、7.9263、6.2349、3.1684、2.9505和0.6396。 4、提出了地票交易制度风险防控措施 在对地票交易制度风险进行辨识和评估的基础上,针对其主要风险提出充分保障农民合法权益、加强政府土地宏观调控能力、切实有效的保护耕地、适当维护地票购买者的利益诉求、逐步改进完善地票交易相关制度等防控措施,以有效规避和防范控制风险,推进地票交易制度进步发展。 5、设计了地票交易制度风险防控体系 借鉴风险管理学以及系统工程学,为进一步防控地票交易制度运行中出现的新风险,完善地票交易制度,设计出地票交易制度风险防范体系。地票交易制度风险防范体系主要包括组织体系、监测体系和评估计体系。……   
[关键词]:地票;地票交易制度;风险防控;层次分析法
[文献类型]:硕士论文
[文献出处]:西南大学2012年