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中国财政审计制度研究

姜永英

  国家审计作为重要的监督工具,是国家治理结构的重要环节和公共管理的重要手段。它在经济上承担着监督和评价经济运行,观察和反映经济运行风险,维护国民经济健康运行的职责,在政治上承担着推进民主法制,制约权力,优化国家政治生态的责任。财政审计是国家审计的基本职责,在国家审计体系中处于重要的核心地位,是国家审计体系的主体、国家审计发展的主流,也是国家审计作用的主导。财政审计制度是由财政审计活动、约束和规范财政审计活动和关系的规则及组织结构共同构成的系统,是国家审计制度在财政审计领域的分支,在财政审计过程中起规范关系和统领行为的作用。 本文以财政审计制度产生发展的动因为研究起点,系统梳理财政审计制度的内涵、构成要素、特点、功能、系统框架、理论基础和制度变迁等,力图给出一些相对明确又具有一定系统联系的理论结论。在此基础上,对财政审计制度与其他财政监督机制的相关性,制约财政审计制度整体功能有效发挥的外在体制、内部机制和制度规则展开研究,探求基于国家治理的财政监督体系优化和财政审计制度改革完善的思路与对策。共包括6章: 第1章绪论。该部分阐述了本文的选题目的和意义、主要研究目标和逻辑思路和方法,以及本文具有创新意义的主要观点。简要介绍和评述了国内外现有文献对财政审计的基本内涵、职能作用、目标、内容和重点等方面的主要观点。 第2章财政审计制度:范畴解析。财政审计制度是由财政审计活动、规则和组织结构共同构成的系统,是一个相互联系、相互制约的有机整体。本章定义了财政审计制度的基本概念,并对审计主体、客体、依据、目标、程序等制度要素作了简要描述,在此基础上归纳出财政审计制度的五个特征,即主体的权威性、客体的多元性、目标的公共性、结构的稳定性和系统的层次性。从制度的客观功效和能力方面,将财政审计制度功能归纳为保障、规范、协调和制衡四大功能,同时还从审计内容和制度要素角度,将财政审计制度体系划分为目标系统、规范系统、内容系统、组织系统和方法系统等,这五大子系统基本涵盖了财政审计制度体系的主要方面。 第3章财政审计制度的理论基础研究。该部分首先阐述财政审计制度产生和发展的外部动因——民主法治理论。政府财政天然所具有的公共性决定了其作为国家治理重要决策事项的天然属性,以及对其实施决策时所必需具备的民主性。财政审计制度是民主财政的伴生物,民主法治是它产生的外部动因;同时,财政审计制度功能和作用的发挥也取决于民主和法治的发育程度,这种发育程度决定财政审计制度的发展方向和进程。其次论述了财政审计制度产生和发展的内在动因——权力制衡理论。财政审计是一种分权制衡的手段,是权力交叉点中保持中立的重要平衡力量,在专制统治下,因王权的纵向分权而产生;在民主社会中,是横向分权中代议机关监督权的延伸和专门化。最后推导出财政审计制度产生和发展的基础——公共资金、公共权力和公共受托责任。公共权力和公共资金的配置内含着多层、纵向的委托代理关系,社会公众、代议机关、政府及部门等各个层面的委托代理关系既是公共权力和公共资金的逐级分解,又是公共责任的逐级分解。委托者需要对公共权力的行使情况、公共资金的使用效果和公共责任的履行情况进行监督和了解,客观上要求建立独立的财政审计制度。 第4章中外财政审计制度的历史考察与比较借鉴。财政审计制度产生于公共财政受托责任关系的确立,并随着社会政治经济的发展、公共受托责任关系以及国家公共管理模式的演变而发展变化,呈现出不同的特性和内容,演变出立法型、司法型、独立型和行政型四种财政审计制度模式。中国财政审计制度主体经历了由皇权到民权的转变,贯穿制度变迁的主线是维护中央的集权统治。本章以英国、法国、德国和韩国为例,分别介绍四种财政审计制度的变迁;梳理了中国古代以财政财务监察为主线,以御史制度的官员监察为经,以财计、上计、比部、户部“财审合一”以及内部财务稽核为纬的财政监督脉络;简要介绍国民政府时期按照孙中山“五权分立”和“监审合一”思想建立起的近代新式审计制度,以及中央苏区时期从“财审合一”转变为“财审分离”的财政审计制度建设过程;着重论述我国现行财政审计制度的发展历程。在此基础上比较不同财政审计制度的审计独立性和审计权,归纳出影响财政审计制度变迁的主要因素:政治制度、社会思想、经济基础和公共受托责任,指出中国社会主义行政型财政审计制度独有的特性:财政审计是国家审计的主体职责之一,而非全部;财政审计不仅“对事”,而且“对人”;“两个报告”制度是中国财政审计的一项基本制度。 第5章中国财政审计制度与财政监督体系的相关性分析。广义的财政监督是一个综合的体系,它由各种相互关联又相对独立的监督系统组成。财政审计作为政府行政系统对财政行为实施监督的重要手段,与其他监督手段之间存在密切的联系,其有效运行离不开其他监督制度的支持、配合和补充。本章介绍了中国以人民代表大会为最高监督主体,结合党的监督、包括审计在内的行政监督以及社会监督为一体的复合式财政监督体系。对财政审计与其他监督范畴的相关性作了较为系统地分析,最后剖析了我国目前财政监督体系存在的制度缺陷,并从审计角度提出完善财政监督体系的几点建议。 第6章中国财政审计制度的改革与完善。本章首先论述了财政审计制度有效运行应具备三个关键条件,即财政审计制度本身的科学性,存在着可以保障财政审计制度运作的法治基础,以及财政审计制度的变迁必须与社会经济运行的客观趋势相拟合。在此基础上从财政审计的外部体制、内部机制和制度规则上分析了目前我国财政审计制度存在的矛盾与问题:首先,行政型双重领导体制尽管在一定时期符合我国的国情,但它所带来的审计独立性的相对弱化、公共受托责任关系异化和上下级审计机关的行政分割等弊端,对财政审计制度的权威性、统一性、严肃性及有效性产生了消极影响;其次,我国现行财政审计内部机制上存在着审计范围不完整、组织方式分割、技术方法滞后和审计成果层次低等问题;第三,从制度安排的角度分析了财政绩效审计的缺陷,即范围不够明晰、目标不够明确、标准选用原则缺失、规范建设滞后,相对完整的体例尚未形成,等等。在本章的最后,笔者提出了改革和完善财政审计制度的对策和建议。实行符合中国政治体制和行政管理模式的“监审合一”的行政型审计体制,从而在不突破宪法框架的前提下,整合监督资源,提高监督效能,增强审计的独立性和权威性。按照“揭示问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体思路和构建财政审计大格局的要求,拓展审计范围、优化组织方式、提升技术方法和审计成果。站在国家治理高度,加快绩效审计的法制化建设、明确绩效审计的目标、廓清绩效审计的范围、科学选择绩效评价标准、完善评价指标体系,坚定不移地全面推行以公共财政资金绩效、政府部门行政效能、公共政策实施效果和宏观经济运行效率为内容的“四位一体”财政绩效审计体系,推动预算管理制度和财政管理体制的改革以及政府绩效管理和行政问责制度的建立,并以此带动政府行政效能和宏观经济政策效率的全面提升。……   
[关键词]:公共权力;公共资金;公共受托责任;财政监督;财政审计制度
[文献类型]:博士论文
[文献出处]:东北财经大学2010年