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美国清洁空气法研究

梁睿

   世界八大环境公害事件中的两件发生在美国,一件是1943年的洛杉矶烟雾事件,另一件是1948年的多诺拉事件。这两大公害事件都是因严重的空气污染造成的。美国国家和社会痛定思痛的选择是建立清洁空气法。美国的清洁空气法不仅帮助美国有效地改善了空气质量,而且也因此成为世界上许多国家清洁空气法建设中的学习样板。我国面临着大气污染防治的艰巨任务,完成这一任务的重要条件是完善我国的大气污染防治法。学习借鉴美国的清洁空气法对我国相关法律的完善,对我国大气污染防治任务的完成应当是由助益的。 美国的《空气污染控制法》颁行于1955年,但美国与空气污染防治立法的历史并非自1955年开始。早在1881年,芝加哥和辛辛那提市就开始了进行保护空气质量的立法尝试。美国的清洁空气法是经过一个世纪的反复加工修改而形成的一个法律部门。仅就联邦层次的立法而言,它是从1955年的《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》,再到1970年的《清洁空气法》以及后来的1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善起来的一个法律规范体系。 经过半个世纪的不断修改完善,美国的清洁空气法确立的一系列行之有效的原则。其中包括:1、国家空气质量标准原则。国家空气质量标准原则是美国清洁空气法贯穿始终的最为重要的原则。其基本含义是:空气质量标准由联邦政府制定,各州和地区应制定具体实施方案以实现联邦政府的标准。国家空气质量标准原则的雏形最早出现于1970年《清洁空气法》中,其主要的创设目的在于建立一个覆盖联邦各州的空气质量标准框架,由各州和地区依据其自身的实际情况设置满足联邦标准的具体实施方案。依据该原则所设立的国家空气质量标准目前主要涉及六种污染物质。分别为二氧化硫、空气污染微粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、铅。对于以上六种空气污染物质,经授权的联邦环境保护总署依据《清洁空气法》的规定,对污染标准进行更加细致的分类,制定保护公众健康的严格的“首要国家空气质量标准”和保护公共福利的“次要国家空气质量标准”。2、州政府独立实施原则。州政府独立实施原则是指各州政府根据国家空气质量标准,在其辖区内独立行使空气质量监管职责。依据《清洁空气法》的规定,联邦环境保护总署须要在“国家空气质量标准原则”的指导下,建立相应的“主要国家空气质量标准”和“次要国家空气质量标准”。各州政府对上述标准负有执行的任务,但州政府在执行中享有独立实施的自由。州政府可以对每一种空气污染物质制定具体的管理计划,可以在本州内自设“空气质量控制区”等。3、新源控制原则。新源控制原则是指在新建一项固定排放源企业或者对某项原有的固定排放源企业进行实质性的“改建”时,必须首先进行“新源排放分析”,并报环境监管机构备案,获取“预防重大危害”行政许可之后方可施工。确立这一原则的目的是确保新建项目能够切实达到国家空气质量标准的要求。“新源控制原则”的主要理念形成于二十世纪七十年代。1970年《清洁空气法》要求各州在依据“州政府独立实施原则”建立的州政府管理计划中起草相应的条款用以减少新建空气污染企业对空气环境造成的恶劣影响。1972年联邦环境保护总署规定,各州应当对新建或者有重大改建项目的空气污染企业设立一定的前置许可制度,并应当将这一制度收录于州政府管理计划当中,供联邦环境保护总署审查。此后,国会又为“新源控制原则”设置了前置审批程序。“新源控制原则”的确立标志着美国的清洁空气法已实现了由“末端治理”向“重在预防”的转变,由“被动治理”向“主动治理”的转变。4、视觉可视性原则。视觉可视性原则是指在国家所规定的一级保护地区,以保护自然环境可视性为目的采取严格的控制标准和措施,防止和减轻可视性的损害。“视觉可视性原则”实质上是以美感为标准的高层次的环境保护,是对空气清洁的较高水平的要求。1977年美国国会首次将“视觉可视性原则”纳入到《清洁空气法》中。国会为保护自然环境的可视性制定了一个“联邦可视性目标”。根据“视觉可视性原则”纳入到国家一级保护范围的地区,均详细规定于《清洁空气法》第162条a款,其中主要包括国家公园、国家野生动物保护区、面积大于五千英亩的国家人文公园、大于六千英亩的国家公园。 在“联邦可视性目标”的指导下,“视觉可视性原则”被赋予三项重要因素:(1)“视觉可视性原则”所适用的地区应当是国家所规定的一级保护地区,在这些地区视觉的可视性应当具有较高的价值,并且可视性主要包括视觉可视的广度和地表附近空气的色度;(2)依据“视觉可视性原则”所采取的措施应当同时具有预防作用和补救作用,既可以达到防患于未然的效果,又可以对空气污染已经造成的不利影响有所减轻;(3)所采取的措施应当主要针对人为造成的空气环境污染,并且既包括人类行为直接造成的空气污染,也保护间接造成的空气污染。 对移动空气污染物质排放源的管理是美国清洁空气法规定的处于首位的管理项目。该法将移动空气污染物质排放源区分为三种,即(1)可供驾驶的交通工具如汽车、卡车、公共汽车;(2)飞行器;(3)非用于交通而附有发动机的其他设备如:起重机和其他建设施工设备、拖拉机、除草机、电锯、可移动式马达发动机、摩托艇、轮船、铲车、机车运输设备等等。 美国联邦政府则于1965年发布了《机动车空气污染管理法》。根据这部法律的规定,健康部、教育部、福利部可以对新生产的汽车设置一定的标准,要求其充分考虑开发和使用最先进的技术,减轻对空气污染物质的排放。 《清洁空气法》为加强移动空气污染物质排放源的管理,采取了分类管理的办法,设置了轻型汽车管理项目、重型汽车管理项目和非陆上交通使用发动机管理项目。轻型汽车主要包括普通轿车和轻型卡车。轻型卡车主要是指载重量低于八千五百磅用于运载货物的车辆、运载超过十二名以上乘客的车辆和供其他非公路使用的车辆。 《清洁空气法》第206条g款对于轻型轿车和载重量低于六千磅的轻型卡车设置了甲烷碳氢化物、一氧化碳和氮氧化物的排放标准,对于载重量超过六千磅的轻型卡车另行设置了较低的要求标准,并且要求以上车型应当在1996年达到标准。由于以柴油为燃料的机动车一直以来都较难实现标准要求,《清洁空气法》第202条g款和h款为此类车辆设置了更为宽松的标准,并且将达标期限延长至2003年。 1990年《清洁空气法》修正案第202条a款要求联邦环境保护总署对重型汽车尾气排放问题做出管理规定,而且既要节约成本,又必须运用尽可能先进的技术实现良好的减排效果。并且授权联邦环境保护总署可以依据载重量、马力等标准,对不同的车辆种类设置不同的标准。这就是移动空气污染物质排放源治理中的重型汽车管理项目。 《清洁空气法》1990年修正案要求联邦环境保护总署在1998年之前,将重型汽车的氮氧化物排放量削减至每小时排放四克。联邦环境保护总署在1993年依照法律制定了相应的标准,并且在1997年设置了更为严厉的标准,要求汽车制造企业自2004年起将重型汽车的低温一氧化碳的排放削减至每小时2.5克。 非陆上交通使用发动机是一个非常宽泛的概念,包括了所有非用于陆上交通而具有可移动性的发动机装置,如:起重机和挖土机等工程设备、拖拉机、割草机、电锯、可移动发动机组、摩托艇、轮船、火车头、机场移动设施等等。在1990年以前,国会并未授权联邦环境保护总署对以上非陆上交通使用发动机做出管理。然而随着对机动车尾气排放越来越严格的限制,非陆上交通使用发动机的污染物质排放逐渐在空气污染物质总体排放中,占有越来越显著的地位。于是国会认为,联邦环境保护总署应当得到授权对于非陆上交通使用发动机的排放进行管理。1990年《清洁空气法》新增的213条规定,联邦环境保护总署应当在“未达标区”内测试非陆上交通使用发动机所排放的空气污染物质所占的比重,如果测试结果显示非陆上交通使用发动机所排放的空气污染物质在该区域排放总量中占有显著的地位,则必须综合考虑经济、公众健康、公共福利等因素,制定相关的管理策略,运用尽可能先进的科学技术,尽可能地削减非陆上交通使用发动机对地表附近空气的污染。 联邦环境保护总署立足于从源头上防止超标排放车辆的生产,制定了认证制度、检测制度、减排配件应用制度等多项制度,以保证各类管理项目的落实。从而较好地控制了移动空气污染物质的排放,也标志着对机动车辆尾气排放管理进入到较高层次。 美国清洁空气法在防治大气污染上非常注意从“源头”治理。其机动车使用燃油管理项目就是关注源头的一个项目。早在1967年的《空气质量管理法就要求机动车使用燃料的生产商公布燃料添加成分、使用目的等信息。1970年《清洁空气法》授权联邦环境保护总署在为新型号的机动车使用燃料注册时应当进行人体健康影响测试。考虑到机动车使用燃料所含的污染物质对人体健康的潜在影响,国会通过对《清洁空气法》第211条c款的追加,要求联邦环境保护总署对燃料生产商的商业行为做出合理的规制。根据《清洁空气法》第211条c款的授权,联邦环境保护总署对含铅汽油的使用还是制定了一些的卓有成效的管理项目,其中包括禁止装配有“催化剂转炉减排器”的机动车辆使用含铅汽油、要求汽油生产商大量生产无铅汽油等。1990年《清洁空气法》第211条k款规定了“改良汽油项目”,目的在于削减汽油中所含有的挥发性有机化学物质和其他空气污染物质。在对挥发性污染物质管理的过程中发现,燃料生产企业用于替代铅和辛烷的香欣型化学物质等,是造成空气质量恶化的主要原因。国会认为如果用含有氧成分的有机化合物也即氧化剂,作为汽油添加剂的替代品的话,则可以大大降低空气污染物质的排放。 为了改善机动车使用燃料,减少污染,美国清洁空气法还建立的氧化剂汽油项目。该项目是通过添加氧化剂促进燃料的充分燃烧,以减少一氧化碳的形成。该项目要求所有一氧化碳“未达标区”的地区只能销售氧化剂汽油,所有进入一氧化碳“未达标区”的机动车必须使用氧化剂汽油。 美国清洁空气法有专门针对酸雨的管理项目。该项目是在1990年的清洁空气法修正案中确立的。修正案确定的目标是将二氧化硫的年排放量削减至低于1980年的排放水平一千万吨以下,将氮氧化物的年排放量削减至1980年排放水平的二百万吨以下。实现该目标的法律措施主要有:(1)“排放配额”制调控排放总量;(2)采用新技术方法降低排放;(3)实行认证制度控制排放;(4)建立排放监测定期报告制度,监督排放;(5)用罚款、扣减下一年度排放指标等处罚督促企业减少排放、遵守管理制度。 针对酸雨的管理项目包括二氧化硫管理项目、氮氧化物管理项目。在二氧化硫管理项目中《清洁空气法》赋予了联邦环境保护总署向有关企业分配“排放配额”(Allowances)的权力,每一个“排放配额”准许排放一吨的二氧化硫。“排放配额”可以交易。联邦环境保护总署还采用了奖励“排放配额”的方法,鼓励发电厂使用符合要求的能源节约手段和可再生能源。氮氧化物管理项目的内容是指:联邦环境保护总署通过要求燃煤发电厂采用“低氮氧化物燃烧技术”(Low NO burner technology)和清洁燃煤的使用,使氮氧化物的排放总量应当在1980年水平的基础上削减二百万吨。 美国清洁空气法针对酸雨管理项目还采取了排放许可制度。根据《清洁空气法》第408条的规定,每个合法的酸雨污染物排放许可仅有五年的使用期限。在管理项目的第一阶段,申请者应当向联邦环境保护总署提交许可申请以及履行计划,将所有可能的污染影响进行预先合理的规划。 美国清洁空气法较早实施了针对同温臭氧层的管理项目。与简单的要求削减排放和强制安装一定的减排设备不同,该法规定,应当通过限制臭氧层破坏物质的产量,进而逐渐将臭氧层破坏物质排出市场的办法,来达到最终保护臭氧层的目的。同时,《清洁空气法》第四章还规定了独特的与国际条约自动接轨的制度,即当《蒙特利尔议定书》得到新的修正,并且其要求的标准高于《清洁空气法》现有标准的情况下,将自动适用《蒙特利尔议定书》修正案的新规定。 《清洁空气法》将限制臭氧层破坏物质的排放分为过渡期和全面禁止期两个阶段。总的设计是通过“生产配额”和“消费配额”的分段调控,最终全面禁止生产和消费臭氧层破坏物质。《清洁空气法》第604条和605条详细的列举了过渡时期的减排限制要求,以及最终禁止生产和消费臭氧层破坏物质的时间表。此外,考虑到情势变迁,该法还赋予联邦环境保护总署缩短过渡期间、加快禁止进程的权力。该权力在局部以下条件时可以行使:(1)有科学证据证明有必要加速进程;(2)有足够的科学技术手段支持进程的加速;(3)蒙特利尔议定书经过修正要求加快禁止进程。 在针对同温臭氧层的管理项目中,美国清洁生产法采用了强制标示制度。强制标示制度要求所有装载第一类和第二类臭氧层破坏物质的容器、含有以上两类物质的产品、以及这些容器和产品在运输过程中,都必须标注明显警告标示。此外还专门实施了机动车车载空调设备的管理项目。 美国清洁空气法不仅规定旨在减少污染空气排放的制度、项目等,也为法律的有效实施规定了一些保障措施。这主要包括行政保障措施、民事诉讼和刑事保障措施等。清洁空气法规定的行政实施保障措施有以下特点:1、行政实施保障措施的适用主体是国家行政主管机构,包括联邦环境保护总署和州政府。2、行政实施保障措施的性质是行政管理行为。3、行政实施保障措施的适用是主动性的。因为行政实施保障措施是行政管理机构的职责所在,主动执法是积极履责,反之则应因不作为而受到责任追究。4、具体行政措施的适用要受到司法审查。 根据《清洁空气法》第113条b款的规定,联邦环境保护总署可以向污染排放源的经营者和拥有者提起民事诉讼,请求法院对其违规行为进行民事制裁或者实施永久禁令。此外,1970年的《清洁空气法》还规定了公民诉讼条款。公民诉讼的原告可以是公民、地方政府或非政府组织。也就是说,任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼,而不要求与诉讼标的有直接利害关系。公民诉讼的被告有两类:第一,任何人。包括私人的和官方的主体;第二,享有管理权而不作为的执法管理机构。 美国清洁空气法规定的刑事实施保障措施是指对严重污染环境触犯刑法的行为,联邦环境保护总署和司法部向法院提起刑事诉讼,请求追究违法的企业和实体刑事责任的措施。其特点是:(1)追究的对象是造成严重空气污染的企业和实体及其负责人;(2)只能对法律明文规定的违法行为采取刑事执行措施;(3)是《清洁空气法》最为严厉的执行措施;(4)对《清洁空气法》所要求的各项报告、文件、证明作虚假陈述,也构成犯罪。……   
[关键词]:清洁空气法;美国法;大气污染
[文献类型]:博士论文
[文献出处]:中国海洋大学2010年