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外部利润、同意一致性与农村集体非农建设用地使用制度创新——昆山富民合作社制度创新的理论解析

钱忠好;冀县卿;刘芳

  本研究以 外部利润—同意一致性—制度创新 为研究主线,对昆山富民合作社进行了制度诠释。随着工业化、城市化进程的加快,土地增值收益极为明显。但是,我国非农建设用地按其所有权性质的不同,大致可分为两类:城市国家所有土地和农村集体所有土地。我国法律规定,集体非农建设用地必须首先通过征收或征用、变性为国有土地后方能进入土地市场。任何单位或个人需要使用土地,必须依法申请使用国有土地。这引发了一系列的矛盾。昆山农民组成富民合作社租赁集体非农建设用地,建造标准厂房对外出租,年终按股分红。它在保留集体土地所有权的前提下,使农民和集体经济组织有机会分享土地增值收益,通过内部完善的制度机制设置保证土地增值收益在入股股东之间进行合理分配。富民合作社是利益当事人在一致同意原则下的制度创新,它有效地解决了现行征地制度下土地增值收益分配不尽合理的问题。这一制度安排既规避了违反现行法律法规的风险,又获得了尽可能多的土地增值收益,非常巧妙地在国家正式制度边际上进行了制度创新。昆山富民合作社的制度创新较好地实现了地方政府、用地单位、集体经济组织、农民的一致同意,取得了良好的制度创新绩效。昆山富民合作社的成功经验告诉我们,伴随制度环境条件的变化,会产生当事人在现行制度安排下无法获得的外部利润。外部利润的存在会诱致当事人进行制度创新。由于制度创新的过程在一定程度上同时也是利益重新调整的过程,这就在制度创新中形成不同的利益集团,而利益集团的一致同意可以最大限度地降低制度创新的成本,推动制度创新的快速发展。这一研究最直接的现实政策含义是:国家垄断一级土地市场不是唯一有效的途径,在条件合适时,允许农民集体非农建设用地以适当的方式直接进入土地市场是一种较优的政策选择。它不仅能有效地弥补现行征地制度的不足,而且能满足建设单位的用地需求,实现不同利益集团的一致同意。……